El impacto de la COVID-19 en la administración de justicia. La necesidad de impulsar la mediación en el ámbito civil

Cuestiones previas

La declaración del Estado de Alarma, instaurado por el RD 463/2020, de 14 de marzo, en todo el territorio nacional debido a la emergencia sanitaria provocada por la pandemia del coronavirus tuvo incidencia en numerosos ámbitos de actuación.

Durante los primeros meses de pandemia la Administración de Justicia estuvo paralizada, con la única excepción de los servicios considerados esenciales. Este estado de hibernación supuso que la litigiosidad fuese en aumento, ello unido a la situación de saturación a la que estaban sometidos nuestros Juzgados y Tribunales al tiempo de decretarse el estado de alarma. Como acertadamente expone Calaza López (2020), a la litigiosidad existente hasta marzo, habría que añadir aquella derivada de la propia pandemia –como los ERES, ERTES, despidos, alquileres, crisis matrimoniales, régimen de visitas y custodia de menores, etc.–. Los Tribunales no estaban preparados para este incremento incesante de asuntos que ahora se avecinan, sin el refuerzo económico, material y personal que corresponde; ello unido al escaso respaldo legal sobre estas cuestiones, únicamente con normas volátiles sin permanencia en el tiempo.

En cuanto a la incidencia del COVID en los procesos judiciales en curso, supuso la suspensión de todos los plazos procesales, así como la suspensión de los plazos de suspensión y caducidad de todo tipo de acciones (Disposiciones adicionales 2ª y 4ª). Durante la vigencia del periodo de suspensión de los plazos procesales no procederá en ningún caso la presentación de escritos procesales de manera presencial, limitándose la forma telemática a aquellos que tengan por objeto única y exclusivamente actuaciones procesales declaradas urgentes e inaplazables, según lo establecido por el Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo de 18 de marzo.

Reanudada la actividad jurisdiccional, los profesionales encargados de la práctica del Derecho, especialmente en los Tribunales, han visto cómo la actividad se ha disparado consecuencia del incremento de conflictos derivados del confinamiento. Este incremento de asuntos planteados, unido a aquellos que ya estaban en curso y pendientes de resolución, han contribuido en gran medida al ya colapsado sistema judicial español, aquejado de graves deficiencias desde hace años (Pérez Marcos, 2020). Sin duda, ello se traduce en un mayor tiempo de respuesta a los asuntos planteados y, en consecuencia, su incidencia en el derecho a la tutela judicial efectiva.

La realidad planteada en este momento hace preciso adoptar medidas urgentes que minimicen su impacto en la ciudadanía, creando mecanismos ágiles para la resolución de los conflictos a fin de que los tribunales conozcan exclusivamente de aquellos asuntos en los que no sea posible, o no sea recomendable, la derivación a estos métodos alternativos (como puede ser la mediación o el arbitraje).

Como previsión al aumento de litigios en materia de consumo, propiedad horizontal, bancarios, arrendamientos, reclamaciones de pequeña cantidad, modificaciones de medidas, ejecuciones en procesos de familia, etc., la derivación a mediación podrá contribuir a su solución por métodos compositivos o, también, a fomentar la negociación entre profesionales y las prácticas colaborativas.

Sin embargo, el impulso de la mediación no debe preverse exclusivamente para hacer frente a la crisis sanitaria, debe entenderse como una medida de futuro que debe permanecer a lo largo del tiempo, convirtiéndose en una medida a mantenerse en detrimento del abuso a la hora de acudir a los Tribunales para resolver todos los conflictos que se nos plantean (Sarasa Villaverde, Peña Herreros y Ariz Sánchez, 2020). Esta idea es fundamental para conseguir la pacificación social y, con ello, la evitación de tensiones y/o escalada de conflictos que, puede acarrear la violencia física o psicológica, por la afectación de todos los ámbitos en que las personas se desenvuelven (laboral, familiar, sistema de salud, economía).

Medidas concretas de actuación adoptadas

Para hacer frente a esta situación sin precedentes y, en concreto, en lo referido a la Administración de Justicia, fueron muchas las voces que alzaron la voz recomendando que se proceda a negociar acuerdos de buena fe. Esta recomendación fue especialmente defendida desde el sector de la Abogacía, concretamente, desde el Consejo General de la Abogacía Española. Entre las medidas propuestas se abogaba por la implementación de la mediación como instrumento válido para aliviar la carga de trabajo de Juzgados y Tribunales, especialmente, los especializados en materia de familia.

Por otro lado, desde el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) se elaboró en abril de 2020, un documento denominado «Directrices para la elaboración de un Plan de Choque en la Administración de Justicia tras el Estado de Alarma», con su publicación el Consejo pretende el cumplimiento de tres objetivos fundamentales. Estos son:

1. Evitar el colapso generalizado en la Administración de Justicia, tras la «hibernación» soportada durante el Estado de Alarma y el previsible incremento de litigiosidad tras la reanudación de la actividad jurisdiccional en forma ordinaria.
2. Agilizar al máximo la resolución de todos aquellos asuntos cuya demora pueda incidir más negativamente en la recuperación económica y en la atención a los colectivos vulnerables y, por último;
3. Dotar a jueces y magistrados de medios materiales y humanos para hacer frente a la carga de trabajo que se aproxima_._

Este primer documento fue finalmente aprobado el 16 de junio, a través del «Plan de choque definitivo para la reactivación tras el estado de alarma declarado a consecuencia del COVID-19», entre las medidas propuestas, de carácter organizativo y gubernativo, podemos distinguir aquellas que no requieren modificaciones legales y, por tanto, son de fácil aplicación en la práctica.

En este trabajo únicamente nos vamos a referir a aquellas medidas con incidencia directa en la resolución extrajudicial de conflictos, acotadas tras las numerosas enmiendas presentadas sobre el plan inicialmente publicado.

Las reformas propuestas operan en la línea de procurar agilización procesal, incrementando para ello la eficacia de la respuesta judicial y acortando, en la medida de lo posible, el tiempo que se precisa para la respuesta de los Tribunales a los asuntos que precisan de su intervención. Con ese objetivo, el CGPJ aboga por la introducción de previsiones normativas procesales orientadas a aprovechar los medios tecnológicos existentes hasta este momento. Por otro lado, se busca favorecer el incremento de la seguridad jurídica, para ello, se unifican los criterios para hacer frente a la litigiosidad masiva y dar una uniformidad en la respuesta judicial en esta materia, a la vez que se persigue mitigar la cantidad de asuntos sometidos a tutela judicial.

El Consejo en aras de mitigar el exceso de litigiosidad, propone apoyar firmemente el impulso de la mediación (entre otros) para la resolución extrajudicial de conflictos. Para ello prevé la actuación coordinada del CGPJ, el Ministerio de Justicia y las CCAA con competencias en la materia. Propone la implementación de la mediación intrajudicial como mecanismo transversal para todos los órdenes jurisdiccionales, si bien, especialmente en el civil, dónde se preveía desde el comienzo de la crisis sanitaria el aumento desmesurado de conflictos, tanto en materia contractual como en familia.

Las medidas propuestas deben venir acompañadas de una campaña de concienciación a la ciudadanía en la que se ofrezca información sobre las ventajas y oportunidades que ofrece la mediación a la hora de resolver conflictos en detrimento de la vía judicial. Para ello, como dijimos anteriormente, es de vital importancia la colaboración de todos los operadores jurídicos, desde Jueces y Fiscales hasta abogados y procuradores. Además, sería recomendable la celebración de Jornadas, publicitar la mediación a través de toda las vías disponibles e, incluso, a través de la creación de campañas publicitarias.

La propia Comisión Permanente del Consejo propuso al Gobierno una serie de pautas entre las que se incluía como condición para admitir demandas en determinados asuntos, «la necesidad de haber intentado una solución extrajudicial previa». A la misma conclusión también ha llegado el Consejo General de la Abogacía Española, defendiendo que «la mediación como método alternativo de solución de conflictos supone un instrumento de conveniente aplicación ante la situación actual» (Requeijo y Villarrubia, 2020).

Son muchas las voces que se alzan a favor de la aprobación definitiva del Anteproyecto de Ley de Impulso de Mediación en el ámbito civil y mercantil (ALIM). El ALIM ya prevé la obligatoriedad de acudir a mediación con carácter previo a la vía judicial en determinados asuntos como por ejemplo, familia, contractual o reclamaciones de cantidad que no excedan de determinada cuantía.

MAGRO SERVET (2020, p. 2), pone de manifiesto que:

Ha llegado el momento de recurrir de forma perceptiva y obligatoria a la mediación extrajudicial en el orden civil. Pero, además, de como medida para evitar el colapso judicial en el orden jurisdiccional, como forma oportuna y no oportunista, de demostrar la eficacia de la mediación civil como solución alternativa a la judicial en la resolución de conflictos.

Cuanto más en la situación extraordinaria y especial como la vivida a causa de la crisis sanitaria del coronavirus, momento en el que legislador debe tomar medidas en el asunto y hacer oídos sordos a los que manifiestan en contra de la obligatoriedad de la mediación anterior a la interposición de la correspondiente acción judicial conculcaría los principios rectores de esta institución.

Éstos entienden que, a pesar de ello, la exigencia de reclamaciones extrajudiciales previas que no conlleven la conceptuación y práctica correcta de lo que es o no mediación u otro tipo de ADR supone para la ciudadanía a un peregrinaje de reclamaciones para iniciar o volver al proceso judicial, lo que conllevaría con más tensión aún, un incremento en la desconfianza hacia la justicia y, con ello, la merma de sus derechos procesales.

Uno de los ejes que se presenta más atractivo para la transformación de la Justicia se asienta en la necesidad de concluir el proceso de digitalización de la Administración de Justicia. Sin duda, ello contribuiría de manera eficaz a hacer frente al crecimiento de demandas post-covid que precisan tutela jurisdiccional.

La suspensión de todas las actuaciones judiciales que no se considerasen esenciales durante los primeros meses de pandemia y la realización de los actos esenciales de forma telemática ha propulsado la necesidad de culminar el camino hacia la digitalización de la Justicia emprendido por la Ley 18/2011, de 5 de julio. Con ello no sólo se garantizaría la instrumentalizad de las actuaciones procesales sino que, como expone Barona Vilar (2020, p. 4), garantiza mayor agilidad y flexibilidad frente al rígido proceso judicial tradicional.

Por otro lado, en aras de aprovechar los medios técnicos disponibles, también a la hora de recurrir a la mediación, se aboga por la utilización de sesiones telemáticas. La Ley 5/2012 (2012), de mediación en asuntos civiles y mercantiles contempla la realización del procedimiento de mediación por medios electrónicos y deviene preciso potenciarla con las debidas garantías, fomentando la proactividad y colaboración de todos los colectivos implicados.

Si ya en el momento en que la Ley 5/2012 se veía como una oportunidad de futuro la resolución de conflictos por medios electrónicos para determinados asuntos, en los días que nos ha tocado vivir se convierte esencial para evitar la propagación del virus. Es por ello, que nos mostramos a favor de la implantación de medios telemáticos eficientes y válidos que propicien la utilización de la mediación (u otros métodos ADR) por medios telemáticos, tal como se había previsto inicialmente en el art. 24 de la Ley 5/2012 para la resolución de conflictos derivados de reclamaciones de cantidad que no excediesen de los 600€, desarrollado en el RD 980/2013. Lo cierto es que el legislador ha dejado vía libre a la interpretación de su regulación y prestando especial atención a dos cuestiones fundamentales, por un lado, el deber de garantizar la identidad de los intervinientes y, por otro, el respeto a los principios de la mediación.

Efectos del coronavirus en el orden jurisdiccional civil. Especial referencia al derecho de familia

Como avanzamos a lo largo de este trabajo, las consecuencias derivadas de la crisis sanitaria causada por el virus del COVID-19 y las medidas adoptadas para su contención, han trascendido a la mera salud pública. Su impacto ha tenido repercusión en todos los ámbitos. En el ámbito jurídico, merece especial atención atender a su incidencia en el derecho de familia o contractual.

La solución a todos los conflictos derivados de tal situación puede alcanzarse de dos modos distintos. Por un lado, a través de la vía tradicional ante los Juzgados y Tribunales y, de otro lado, a través de métodos autocompositivos de resolución de conflictos, como puede ser la mediación. En todo caso, si finalmente las partes deciden resolver sus diferencias ante los Tribunales, la demora en su resolución no puede resultar gravosa para los intereses de las partes.

Debemos recordar que la adopción del estado de alarma y las sucesivas prórrogas aprobadas para hacer frente a la situación de emergencia sanitaria que precisaba de medias urgentes para hacer frente a la expansión del virus, supuso la restricción del derecho fundamental de deambulación y de libertad de movimiento reconocido en el art. 19 de la CE. Para evitar el avance del coronavirus, el Gobierno optó por el confinamiento domiciliario de todos los ciudadanos con la consiguiente limitación de movimientos de personas y vehículos, salvo por una serie de situaciones excepcionales expuestas en el propio Real Decreto del Estado de Alarma 463/2020 (2020). Inmediatamente después de decretarse el confinamiento domiciliario, surgieron una serie de dudas en torno al cumplimento de los regímenes de visitas, estancia y custodia compartida mientras estuviese en vigor el Estado de Alarma (González Del Pozo, 2020).

El RD 463/2020, entre las excepciones a la limitación de movilidad expresamente se preveía que, «durante la vigencia del estado de alarma las personas únicamente podrán circular por las vías de uso público para la realización de las siguientes actividades: e) Asistencia y cuidado a mayores, menores», pero, ¿ello significaba que los progenitores estaban amparados legalmente para el desplazamiento para la entrega y recogida de los menores?.

En este sentido, ante la inexistencia de una regulación legal que tratase expresamente esta situación sin precedentes, desde los Juzgados de Familia de toda España, y desde los distintos Foros de la Abogacía repartidos por todo el territorio, podemos diferenciar tres grandes núcleos de posiciones doctrinales sobre la cuestión.

En primer lugar, podemos referirnos a aquellos que negaron que la regulación del Real Decreto 463/2020, tuviera incidencia en el cumplimiento del régimen de visitas y custodia que el progenitor no custodio debería cumplir en los términos previstos en la sentencia o convenio regulador de la separación o divorcio. En consecuencia, debían seguir vigentes los intercambios o entregas de los menores, tanto en fines de semana como días intersemana o periodos de alternancia en los casos de custodia compartida.

En el extremo opuesto al anterior, podemos encontrarnos con aquellos que entienden que los menores únicamente se podrán trasladar desde el domicilio de un progenitor a otro en los casos previstos como excepciones en el art. 7 del RD 463/2020, esto es, para retornar a la residencia habitual. En consecuencia, en los casos de custodia monoparental, el menor no podrá desplazarse a la residencia del otro progenitor para cumplir el régimen de visitas, al no ser su residencia habitual (González del Pozo, 2020).

Finalmente, en una posición intermedia, podemos considerar distintas posiciones. Por un lado aquellos que apuestan por considerar el confinamiento como similar al periodo estival y, en consecuencia, deberían repartirse por mitad entre ambos progenitores; en atención al riesgo de contagio y a las circunstancias familiares de cada caso, el menor debe permanecer en aquel domicilio donde el riesgo de contagio por el virus sea inferior.

Por otro lado, a nuestro parecer el más correcto en consonancia con las medidas tomadas para la contención del virus, al estar suspendida toda la movilidad, amparado en el interés del menor, debe suspenderse el régimen de visitas previsto inicialmente y, en consecuencia, compensar al progenitor que no disfrutó en el momento una vez que ha finalizado el confinamiento.

Finalmente quedaba al arbitrio de los padres y madres, lo que supuso la creación de un escenario ideal para reavivar enfrentamientos aparentemente estancados, con la consiguiente intervención de los profesionales jurídicos a dar una respuesta inmediata a los problemas ahora planteados, fundamentalmente invocando el art. 158 Código Civil. No obstante, entendemos que la vía adecuada sería la extrajudicial, pues, a través del dialogo, puede adoptarse la solución que mejor se adapte al caso concreto de manera rápida y eficaz.

Por otro lado, consecuencia del impacto económico a causa de la crisis sanitaria, muchos progenitores obligados al pago de pensiones alimenticias o compensatorias se han visto obligados a suspender los pagos de las mismas. Dichos impagos sobrevenidos por la pandemia (incremento del desempleo, aumento de los EREs, aparición de los ERTEs, etc.) son otro foco de conflicto entre los ex-cónyuges. Sin duda, como la anterior situación expuesta, supondrá un incremento del número de demandas planteadas para la ejecución de sentencias o modificación de medidas.

Coincidiendo con la opinión de Pérez Marcos (2020), los procesos judiciales previstos para los supuestos de impago de pensiones alimenticias y compensatorias «no eran los más acertados a la casuística de tales incumplimientos que se estaban produciendo no de manera malintencionada sino por los problemas económicos derivados de la pandemia», es por ello, que la vía más adecuada para hacer frente a este tipo de controversias serían de nuevo las alternativas a la vía judicial a fin de conseguir acuerdos válidos sobre la suspensión, carencia de pagos o rebaja en las pensiones mensuales mientras la situación económica o laboral del progenitor obligado no se solucione.

Conclusiones y propuestas de futuro

Si la sociedad ya por naturaleza es conflictiva, a causa del COVID estamos asistiendo a un repunte de la conflictividad en numerosos ámbitos de nuestra vida desde contratos, arrendamientos, en el ámbito comunitario, en el ámbito familiar e, incluso, en materia empresarial ante el incremento de concursos de acreedores voluntarios que se están planteando. Ello, traerá sin duda la consecuencia directa del incremento del número de asuntos planteados ante los Tribunales, con trabajo acumulado por el tiempo que han estado paralizados.

Ante la situación a la que nos venimos refiriendo a lo largo de este trabajo, hemos advertido la necesidad de que desde los distintos sectores jurídicos se potencie el uso de la mediación para la resolución de los conflictos que ante ellos se expongan por los afectados, no sólo a aquellos surgidos durante la pandemia, sino todos aquellos que ya judicializados antes de ella y después de superada la crisis sanitaria.

Creemos, desde nuestra humilde opinión, que la mediación no debe quedar como un mero llamamiento testimonial al impulso de la institución, debemos aprovechar la ocasión planteada para dar un paso adelante mayor y más fuerte para la implantación definitiva de la mediación en nuestro país. Para ello, consideramos que una de las medidas que puede impulsar la implantación definitiva de la mediación, al igual que ya se ha planteado con el Anteproyecto de Impulso de la Mediación del año 2019 (estancado a causa de la crisis política vivida en España hasta no hace tanto), es la instauración de la mediación como paso previo y necesario a la interposición de la demanda y el consiguiente comienzo de un proceso judicial.

Para ello, es de vital importancia concienciar a todos y cada uno de los profesionales jurídicos que puedan intervenir a lo largo de la vida del conflicto (desde Abogados hasta Magistrados), formándolos en la materia, para conseguir tan ansiado objetivo, de forma que la mediación consiga transformarse de ser un mero instrumento más de resolución de conflictos a convertirse en una realidad material y efectiva, como un nuevo escenario al que las partes decidan acudir voluntariamente y como primera opción para resolver los conflictos planteados entre ellas, sin recurrir a los ya colapsados Tribunales.

De la situación de confinamiento domiciliado podemos sacar lecciones, sin duda, una de ella es que hemos aprendido, en relación con el acceso a la Justicia, lo que supone la tecnología de la comunicación a distancia, de los medios tecnológicos existentes para la resolución de conflictos, tanto en sede judicial como fuera de ella. Con ello, además de limitar el contacto entre personas y, con ello, aumentar el riesgo de contagios, proporcionan una solución eficaz y práctica de los posibles conflictos surgidos, sin que en ningún caso vulneren el derecho a la tutela judicial efectiva, protegida constitucionalmente.

La flexibilidad que define la mediación, permite su desarrollo no sólo presencialmente, sino que posibilita su desarrollo a través de todo tipo de medios telemáticos y tecnológicos. De esta forma, sin suspender actuaciones, los procedimientos en curso podrían seguir su tramitación, contribuyendo en la resolución de conflictos y evitar una situación de estancamiento prolongado de la justicia. Ello, sin duda, repercutiría en el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido constitucionalmente.

En definitiva, la crisis sanitaria que estamos atravesando nos va hacer reflexionar, adaptarnos, mejorar y, en consecuencia, salir más reforzados (De los Santos, 2020). Ante esta tesitura, está claro que servirá para terminar de fomentar la utilización de nuevas formas para la resolución de conflictos que garanticen el derecho a la tutela judicial efectiva de todos los ciudadanos, de forma que los conflictos se resuelvan rápidamente de una manera eficaz. Consideramos que la mediación se erige como una forma de Justicia deseable, dónde las partes gocen de un espacio de colaboración a la hora de resolver los conflictos. En este escenario, la mediación obligatoria como paso previo a acudir a la vía judicial, se postula como uno de los campos de actuación dónde tendría más sentido el establecimiento de la referida obligatoriedad.

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Requeijo, Á. y Villarrubia, M. (16 de junio de 2020). COVID-19: ha llegado el momento de la mediación [Entrada de blog].

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